Una serie di documenti per ragionare sulla incostituzionalità della legge Alfano.

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Cento Costituzionalisti Contrari
Cinque Costituzionalisti Ci Spiegano (audio)
L’Analisi Tecnica
Come la Pensavano I Padri Costituenti
Lo Spirito dei Padri Costituenti
Il Referendum Abrogativo




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### CENTO COSTITUZIONALISTI CONTRARI AL LODO ###
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Cento costituzionalisti contro il lodo-Alfano che sospende i processi delle quattro più alte cariche istituzionali e contro la norma blocca-processi. Il documento è intitolato “In difesa della Costituzione” ed è firmato da ordinari di diritto costituzionale e discipline equivalenti: tra essi gli ex presidenti della Consulta Valerio Onida, Gustavo Zagrebelsky e Leopoldo Elia. A coordinare la raccolta di firme è stato Alessandro Pace, presidente dell’Associazione italiana costituzionalisti.

I sottoscritti professori ordinari di diritto costituzionale e di discipline equivalenti, vivamente preoccupati per le recenti iniziative legislative intese: 1) a bloccare per un anno i procedimenti penali in corso per fatti commessi prima del 30 giugno 2002, con esclusione dei reati puniti con la pena della reclusione superiore a dieci anni; 2) a reintrodurre nel nostro ordinamento l’immunità temporanea per reati comuni commessi dal Presidente della Repubblica, dal Presidente del Consiglio dei Ministri e dai Presidenti di Camera e Senato anche prima dell’assunzione della carica, già prevista dall’art. 1 comma 2 della legge n. 140 del 2003, dichiarato illegittimo dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 24 del 2004, premesso che l’art. 1, comma 2 della Costituzione, nell’affermare che “La sovranità appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione”, esclude che il popolo possa, col suo voto, rendere giudiziariamente immuni i titolari di cariche elettive e che questi, per il solo fatto di ricoprire cariche istituzionali, siano esentati dal doveroso rispetto della Carta costituzionale, rilevano, con riferimento alla legge di conversione del decreto legge n. 92 del 2008, che gli artt. 2 bis e 2 ter introdotti con emendamento a tale decreto, sollevano insuperabili perplessità di legittimità costituzionale perché: a) essendo del tutto estranei alla logica del cosiddetto decreto-sicurezza, difettano dei requisiti di straordinaria necessità ed urgenza richiesti dall’art. 77, comma 2 Cost. (Corte cost., sentenze n. 171 del 2007 e n. 128 del 2008); b) violano il principio della ragionevole durata dei processi (art. 111, comma 1 Cost., art. 6 Convenzione europea dei diritti dell’uomo); c) pregiudicano l’obbligatorietà dell’azione penale (art. 112 Cost.), in conseguenza della quale il legislatore non ha il potere di sospendere il corso dei processi, ma solo, e tutt’al più, di prevedere criteri – flessibili – cui gli uffici giudiziari debbano ispirarsi nella formazione dei ruoli d’udienza; d) la data del 30 giugno 2002 non presenta alcuna giustificazione obiettiva e razionale; e) non sussiste alcuna ragionevole giustificazione per una così generalizzata sospensione che, alla sua scadenza, produrrebbe ulteriori devastanti effetti di disfunzione della giustizia venendosi a sommare il carico dei processi sospesi a quello dei processi nel frattempo sopravvenuti; rilevano, con riferimento al cosiddetto lodo Alfano, che la sospensione temporanea ivi prevista, concernendo genericamente i reati comuni commessi dai titolari delle sopra indicate quattro alte cariche, viola, oltre alla ragionevole durata dei processi e all’obbligatorietà dell’azione penale, anche e soprattutto l’art. 3, comma 1 Cost., secondo il quale tutti i cittadini “sono eguali davanti alla legge”.

Osservano, a tal proposito, che le vigenti deroghe a tale principio in favore di titolari di cariche istituzionali, tutte previste da norme di rango costituzionale o fondate su precisi obblighi costituzionali, riguardano sempre ed esclusivamente atti o fatti compiuti nell’esercizio delle proprie funzioni. Per contro, nel cosiddetto lodo Alfano la titolarità della carica istituzionale viene assunta non già come fondamento e limite dell’immunità “funzionale”, bensì come mero pretesto per sospendere l’ordinario corso della giustizia con riferimento a reati “comuni”.

Per ciò che attiene all’analogo art. 1, comma 2 della legge n. 140 del 2003, i sottoscritti rilevano che, nel dichiararne l’incostituzionalità con la citata sentenza n. 24 del 2004, la Corte costituzionale si limitò a constatare che la previsione legislativa in questione difettava di tanti requisiti e condizioni (tra cui la doverosa indicazione del presupposto – e cioè dei reati a cui l’immunità andrebbe applicata – e l’altrettanto doveroso pari trattamento dei ministri e dei parlamentari nell’ipotesi dell’immunità, rispettivamente, del Premier e dei Presidenti delle due Camere), tali da renderla inevitabilmente contrastante con i principi dello Stato di diritto.

Ma ciò la Corte fece senza con ciò pregiudicare la questione di fondo, qui sottolineata, della necessità che qualsiasi forma di prerogativa comportante deroghe al principio di eguale sottoposizione di tutti alla giurisdizione penale debba essere introdotta necessariamente ed esclusivamente con una legge costituzionale.

Infine, date le inesatte notizie diffuse al riguardo, i sottoscritti ritengono opportuno ricordare che l’immunità temporanea per reati comuni è prevista solo nelle Costituzioni greca, portoghese, israeliana e francese con riferimento però al solo Presidente della Repubblica, mentre analoga immunità non è prevista per il Presidente del Consiglio e per i Ministri in alcun ordinamento di democrazia parlamentare analogo al nostro, tanto meno nell’ordinamento spagnolo più volte evocato, ma sempre inesattamente.

L’elenco dei firmatari.

Alessandro Pace, Valerio Onida, Leopoldo Elia, Gustavo Zagrebelsky, Enzo Cheli, Gianni Ferrara, Alessandro Pizzorusso, Sergio Bartole, Michele Scudiero, Federico Sorrentino, Franco Bassanini, Franco Modugno, Lorenza Carlassare, Umberto Allegretti, Adele Anzon Demmig, Michela Manetti, Roberto Romboli, Stefano Sicardi, Lorenzo Chieffi, Giuseppe Morbidelli, Cesare Pinelli, Gaetano Azzariti, Mario Dogliani, Enzo Balboni, Alfonso Di Giovine, Mauro Volpi, Stefano Maria Cicconetti, Antonio Ruggeri, Augusto Cerri, Francesco Bilancia, Antonio D’Andrea, Andrea Giorgis, Marco Ruotolo, Andrea Pugiotto, Giuditta Brunelli, Pasquale Costanzo, Alessandro Torre, Silvio Gambino, Marina Calamo Specchia, Ernesto Bettinelli, Gladio Gemma, Roberto Pinardi, Giovanni Di Cosimo, Maria Cristina Grisolia, Antonino Spadaro, Gianmario Demuro, Enrico Grosso, Anna Marzanati, Paolo Carrozza, Giovanni Cocco, Massimo Carli, Renato Balduzzi, Paolo Carnevale, Elisabetta Palici di Suni, Maurizio Pedrazza Gorlero, Guerino D’Ignazio, Vittorio Angiolini, Roberto Toniatti, Alfonso Celotto, Antonio Zorzi Giustiniani, Roberto Borrello, Tania Groppi, Marcello Cecchetti, Antonio Saitta, Marco Olivetti, Carmela Salazar, Elena Malfatti, Ferdinando Pinto, Massimo Siclari, Francesco Rigano, Francesco Rimoli, Mario Fiorillo, Aldo Bardusco, Eduardo Gianfrancesco, Maria Agostina Cabiddu, Gian Candido De Martin, Nicoletta Marzona, Carlo Colapietro, Vincenzo Atripaldi, Margherita Raveraira, Massimo Villone, Riccardo Guastini, Emanuele Rossi, Sergio Lariccia, Angela Musumeci, Giuseppe Volpe, Omar Chessa, Barbara Pezzini, Pietro Ciarlo, Sandro Staiano, Jörg Luther, Agatino Cariola, Nicola Occhiocupo, Carlo Casanato, Maria Paola Viviani Schlein, Carmine Pepe, Filippo Donati, Stefano Merlini, Paolo Caretti, Giovanni Tarli Barbieri, Vincenzo Cocozza, Annamaria Poggi.




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### CINQUE COSTITUZIONALISTI CI SPIEGANO #########
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Lorenza Carlassare, Leopoldo Elia, Enrico Grosso, Valerio Onida, Alessandro Pace – firmatari dell’appello dei “cento costituzionalisti” contro il lodo Alfano e l’emendamento blocca-processi – ribadiscono in maniera esplicita e inequivocabile che il “lodo Alfano”, approvato alla Camera, viola l’articolo 3 della Costituzione e non supera affatto i rilievi opposti dalla Corte Costituzionale al lodo “Schifani”.

Ascolta le dichiarazioni:
Lorenza Carlassare
Leopoldo Elia
Enrico Grosso
Valerio Onida
Alessandro Pace




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### L’ANALISI TENICA DELLA INCOSTITUZIONALITA’ ####
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Saggio del costituzionalista Alessandro Pace, pubblicato sul sito www.associazionedeicostituzionalisti.it

1. Il primo rilievo concerne non tanto la legge Alfano (legge 23 luglio 2008, n. 124, «Disposizioni in materia di sospensione del processo penale nei confronti delle alte cariche dello Stato»), quanto il malvezzo di identificarlo con il vocabolo “lodo”. Mi sembra infatti opportuno, soprattutto nei confronti dell’opinione pubblica meno informata, che si eviti di identificare questa legge con quel titolo pomposo, e ciò per la semplice ragione che il “lodo”, secondo la comune accezione recepita anche dal legislatore, identifica la decisione di un arbitro (o di un collegio arbitrale), il quale, sia pure non con le stesse garanzie che contraddistinguono la doverosa indipendenza e terzietà del magistrato togato, deve comunque essere imparziale nei confronti delle parti e degli interessi in gioco (tant’è vero che può essere ricusato per i motivi di cui all’art. 815 c.p.c.).

Per contro il Ministro proponente di un d.d.l. non è – per definizione – imparziale, così come non era imparziale il sen. Schifani per ciò che riguarda l’art. 1 della legge n. 140 del 2003 (poi dichiarata incostituzionale con la sentenza n. 24 del 2004), e neppure lo era il sen. Maccanico, a cui viene comunemente attribuita l’ideazione originaria di uno «scudo» legislativo finalizzato alla temporanea improcedibilità dei processi penali per reati comuni per fatti asseritamente commessi dall’allora (ed attuale) Presidente del Consiglio anche prima dell’assunzione della carica. Per quanto l’on Maccanico fosse allora all’opposizione, il giudizio di un parlamentare resta, sempre, un giudizio politico e non assume una valenza super partes, così come è indiscutibilmente politica (e non giuridica) la valutazione di costituzionalità di un d.d.l. effettuata dalle Commissioni Affari costituzionali di Camera e Senato.

2. Secondo rilievo. Nel vivace dibattito provocato dal comunicato del Consiglio dei Ministri nel quale erano stati anticipati i punti salienti del d.d.l. Alfano, mentre i sostenitori della sua incostituzionalità – e in particolare i cento e più professori ordinari di diritto costituzionale firmatari della dichiarazione “In difesa della Costituzione” – hanno in primo luogo fondato le loro censure sugli artt. 3, 111 e 112 Cost. anche in forza del principio fondamentale di cui all’art. 1, comma 2 Cost., e poi, per completezza, hanno rilevato come tali censure siano valide anche alla luce di quanto statuito dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 24 del 2004 relativamente all’analogo art. 1 della legge n. 140 del 2003, i sostenitori della sua conformità a Costituzione hanno invece soprattutto sottolineato che, non avendo la Corte dichiarato in limine l’incostituzionalità di tale legge per violazione dell’art. 138 Cost., il d.d.l. Alfano – e quindi una legge ordinaria – ben potrebbe incidere sull’eguaglianza dei cittadini davanti alla legge (art. 3 Cost.), sull’obbligatorietà dell’azione penale (art. 112 Cost.) e sulla ragionevole durata dei processi (art. 111 Cost.). Su tale linea si è attestato anche lo stesso Presidente della Repubblica, il quale, in occasione del c.d. “discorso del Ventaglio”, ha affermato che, nel procedere alla promulgazione della legge Alfano, il suo «unico punto di riferimento è stato la sentenza della Consulta».

Quanto ai vizi materiali precedentemente contestati alla legge Schifani, i più prudenti sostenitori della conformità a Costituzione della legge Alfano hanno glissato sul punto, laddove i più audaci (a partire, ovviamente, dallo stesso Ministro, nella relazione al d.d.l.) hanno affermato che tutte le precedenti violazioni costituzionali erano state eliminate nel nuovo testo normativo.

A parere di chi scrive, ridurre il problema della legittimità costituzionale della legge Alfano alla sua conformità, o meno, alla sentenza n. 24 del 2004 è metodologicamente sbagliato sia sotto un profilo “normativo-formale” sia sotto un profilo “predittivo” del futuro comportamento della Corte.

Quanto al profilo normativo-formale, è indiscutibile che chi concentra la propria attenzione sui soli argomenti utilizzati dalla Corte, finisce per trascurare norme e principi fondamentali del nostro sistema che, ancorché non esplicitati dalla sentenza della Corte, siano rilevanti e indiscutibilmente vigenti (del pari, H.L.A. Hart giustamente ammoniva a non scambiare le decisioni prese dall’arbitro nel corso di una partita di cricket con le regole di quel gioco ).

Per limitarci a soli due esempi, così è a dire, innanzi tutto, del principio che «nello Stato costituzionale non esistono sovrani» (Principio che, nella nostra Costituzione, è positivamente esplicitato nell’art. 1 comma 2, secondo il quale il popolo, a cui appartiene la sovranità, la deve bensì esercitare, ma «nelle forme e nei limiti della Costituzione». Dal che derivano almeno due conseguenze: la prima, che il popolo non può, col suo voto, rendere giudiziariamente immuni coloro che siano stati da esso stesso eletti; la seconda, che nessun organo costituzionale, collegiale o monocratico, può dirsi, per definizione, sovrano.

E così è a dire anche della dottrina della Corte costituzionale in forza della quale l’eguaglianza di tutti i cittadini davanti alla legge costituirebbe uno dei principi supremi del nostro ordinamento, come tale non modificabile nemmeno con una legge di revisione costituzionale.

Quanto invece al profilo “predittivo” circa il comportamento che potrà tenere la Corte nell’ipotesi di una probabile q.l.c. della legge Alfano, l’insistenza dei sostenitori della conformità «formale» a Costituzione di tale legge dà l’impressione che essi non riflettano a sufficienza sul fatto – per la verità, piuttosto macroscopico – che la sentenza n. 24 del 2004 non è una sentenza di rigetto della q.l.c. dell’art. 1 della legge Schifani, ma di accoglimento, per cui la circostanza che l’annullamento sia stato pronunciato in riferimento agli artt. 3 e 24 Cost., e che, nella motivazione, sia stato detto espressamente che «Resta assorbito ogni altro profilo di illegittimità costituzionale», sono argomenti che si pongono in radicale e insuperabile antitesi con l’opinione che per disporre l’improcedibilità di reati comuni sarebbe sufficiente una legge ordinaria.

Il che significa che, anche a voler ammettere che il Tribunale di Milano avesse investito la Corte della q.l.c. relativa alla violazione dell’art. 138 Cost. (il che però contrasta con le premesse in fatto della sentenza n. 24 del 2004), delle due tesi contrapposte sostenute da taluni ex giudici costituzionali che presero parte a quella decisione, sembra più verosimile la tesi di Gustavo Zagrebelsky e di Valerio Onida, firmatari della citata dichiarazione «In difesa della Costituzione e di Guido Neppi Modona, anziché quella sostenuta da Annibale Marini e da Pier Alberto Capotosti, secondo i quali ultimi la Corte, col suo silenzio sul punto, avrebbe implicitamente ammesso che con una semplice legge ordinaria si possa disporre la sospensione dei processi penali delle alte cariche dello Stato.

La qual cosa è francamente insostenibile anche alla luce delle seguenti tre ulteriori considerazioni.

In primo luogo la rilevanza, nella specie, della deroga, prevista negli artt. 90 e 96 Cost., alla pari efficacia della legge penale (per ciò che riguarda la disciplina procedimentale e sostanziale dei reati funzionali del Presidente della Repubblica e dei Ministri), la quale conferma che le deroghe al precetto dell’art. 3, comma 1 Cost. necessitano della «forma» costituzionale. Del resto, e con implicito riferimento anche ai citt. artt. 90 e 96 Cost, la Corte, in un ulteriore passaggio della sentenza n. 24, ha, non a caso, affermato che l’esercizio della giurisdizione «nel nostro ordinamento sotto più profili, è regolato da precetti costituzionali». In secondo luogo, l’acuta osservazione svolta da Leopoldo Elia appunto con riferimento a questo inciso, secondo la quale: «Malgrado questa chiara precisazione, si insiste nel dire che il silenzio della sentenza quanto alla scelta del procedimento legislativo seguito (ordinario anziché costituzionale) avrebbe aperto un’autostrada ad una nuova legge ordinaria in materia. Ora, i motivi per cui la Corte, a tutto concedere, ha lasciata impregiudicata la questione possono essere molteplici (dalla ricerca di un consenso più ampio sul decisum da parte dei giudici alla preferenza per le ragioni sostanziali meglio percepibili e pedagogicamente efficaci per il quidam de populo): mancando la dissenting e la concurring opinion si può almanaccare a piacimento e altrettanto inutiliter. Tuttavia il riferimento all’art. 138 mancava nel dispositivo dell’ordinanza di rimessione e comunque l’assorbimento “di ogni altro profilo di illegittimità costituzionale” omnia solvit. In conclusione, chi tace non dice niente e tantomeno acconsente a una scelta così rilevante soltanto per implicito».

In terzo luogo, sembra davvero improponibile che la Corte possa ritenere derogabile il principio costituzionale dell’eguaglianza dei cittadini davanti alla legge, quando in passato, qualificando l’art. 3 Cost. «principio supremo dell’ordinamento», ne ha addirittura postulata l’irrivedibilità costituzionale. Passare implicitamente dalla tesi della immodificabilità assoluta alla tesi della modificabilità con legge ordinaria sembra davvero un passo troppo lungo anche e soprattutto per un giudice costituzionale!

3. Terzo rilievo. Sfugge ai sostenitori della conformità a Costituzione della legge Alfano che, delle molte ragioni che hanno portato all’incostituzionalità dell’art. 1 della legge n. 140 del 2003, solo alcune di esse sono state tenute presenti (e adeguatamente affrontate) dalla legge n. 124 del 2008.

Le violazioni contestate alla legg n. 140 del 2003 dalla sentenza n. 24 del 2004 sono le seguenti: l’incostituzionalità dell’«automatismo generalizzato» della sospensione; l’incostituzionalità della durata indeterminata della medesima; la violazione del diritto d’azione e di difesa della parte civile sottoposta anch’essa alla sospensione pur a seguito del trasferimento dell’azione in sede civile; la violazione della ragionevole durata del processo; l’incostituzionalità della sottoposizione ad un’unica disciplina di cariche diverse non soltanto per le fonti di investitura, ma anche per la natura delle funzioni (la Corte si riferiva, sul punto, soprattutto alla ricomprensione tra i c.d. «magnifici cinque» del Presidente della Corte costituzionale); l’incostituzionalità della distinzione dei Presidenti delle Camere, del Consiglio dei ministri e della Corte costituzionale rispetto agli altri componenti degli organi da loro presieduti.

La legge Alfano ha certamente evitato lo scoglio della durata indeterminata della sospensione prevedendo la non reiterabilità nella successiva legislatura, lo scoglio della sospensione dell’azione della parte civile in caso di trasferimento in sede civile e lo scoglio dell’automatismo della sospensione anche in favore del titolare della carica che non volesse giovarsene. Non ha però rimediato agli altri vizi contestati dalla Corte alla legge n. 140 del 2003.

In primo luogo, non ha rimediato all’automatismo generalizzato. La disposizione secondo la quale «L’imputato o il suo difensore munito di procura speciale può rinunciare in ogni momento alla sospensione» (art. 1, comma 2, legge n. 124 del 2008) si pone infatti, in primo luogo, in contrasto con la conclamata funzione di tutela delle alte cariche dello Stato che sarebbe perseguita da tale legge. Per vero, se la tutela concerne davvero le alte cariche, e non la persona del titolare, allora «non si capisce come la possibilità di rinunzia sia compatibile con un “meccanismo a tutela del munus pubblico” (come definisce la sospensione la stessa relazione ministeriale a pagina 2)».

E quindi, per evitare che l’interessato utilizzi la rinuncia a suo piacimento (ad es. rinunziando alla sospensione solo per i reati più lievi), la dichiarata incostituzionalità dell’automatismo generalizzato avrebbe dovuto indurre il Ministro Alfano (o chi per lui) a prescrivere un qualche «filtro o accertamento della plausibilità o ragionevolezza della tutela differenziata» o, quanto meno, ad effettuare l’«indicazione dei presupposti» per l’applicazione dell’immunità in questione (v. il n. 3, in fine, del considerato in diritto della sentenza n. 24 del 2004), e cioè l’indicazione degli specifici reati per i quali la sospensione è possibile, essendo del tutto arbitrario che la sospensione possa operare automaticamente per tutti i reati, anche per quelli più gravi sia dal punto di vista comune (ad es. l’omicidio e lo stupro), sia dal punto di vista della ragion d’essere dello Stato di diritto (ad es. la corruzione in atti giudiziari, che incide sulla pari eguaglianza dei cittadini di fronte alla legge e all’amministrazione della giustizia).

La opposta tesi, secondo la quale la sospensione temporanea dei processi anche per reati comuni risponderebbe alle esigenze di funzionamento del sistema politico-istituzionale, si scontra con il ben più fondato rilievo – a suo tempo prospettato in dottrina in critica all’immunità temporanea del Presidente della Repubblica per i reati comuni – che il prestigio delle istituzioni è assai più gravemente compromesso qualora il titolare dell’alta carica la utilizzi per evitare la celebrazione di un processo penale che lo riguardii; e che le esigenze di funzionamento del sistema politico-istituzionale non possono contraddire il principio, sopra ricordato, dell’art. 1, comma 2 Cost., secondo il quale, in uno Stato costituzionale di diritto, non esistono «sovrani».

In secondo luogo, il legislatore non ha posto rimedio alla violazione della norma costituzionale che prescrive la ragionevole durata del processo, ancorché tale censura fosse stata formulata dalla Corte nella sentenza n. 24 del 2004 con le seguenti parole: «All’effettività dell’esercizio della giurisdizione non sono indifferenti i tempi del processo. Ancor prima che fosse espressamente sancito in Costituzione il principio della sua ragionevole durata (art. 111, secondo comma), questa Corte aveva ritenuto che una stasi del processo per un tempo indefinito e indeterminabile vulnerasse il diritto di azione e di difesa (sentenza n. 354 del 1996) e che la possibilità di reiterate sospensioni ledesse il bene costituzionale dell’efficienza del processo (sentenza n. 353 del 1996)».

Probabi1mente, dagli estensori del d.d.l. Alfano si è ritenuto che, prevedendosi la possibilità di rinuncia alla sospensione da parte dell’imputato, il profilo d’incostituzionalità avrebbe perso rilevanza. Non è affatto così. Tale principio, affermato nell’art. 111, comma 3 Cost., non è posto a tutela del solo imputato, ma garantisce specificamente la speditezza del processo e quindi «l’effetto di concentrazione che consegue alla continuità fra istruttoria dibattimentale (assunzione delle prove), discussione finale e decisione del giudice».

In terzo luogo, il legislatore non ha tenuto conto del rilievo della Corte circa l’incostituzionalità della distinzione, sotto il profilo della parità, riguardo ai principi fondamentali della giurisdizione, dei Presidenti delle Camere e del Presidente del Consiglio dei ministri rispetto agli altri componenti degli organi da loro presieduti. Con il che la Corte non ha sostenuto che l’immunità temporanea dovrebbe essere estesa a tutti i parlamentari e a tutti i Ministri, il che sarebbe francamente assurdo ma, tutt’al contrario, che la posizione dei Presidenti delle assemblee e del Presidente del Consiglio non può essere diversificata rispetto alla posizione giuridica, rispettivamente, dei parlamentari e dei Ministri, per cui, fin quando non venga introdotta una nuova generale disciplina dell’immunità parlamentare (diversa, ovviamente, dalla sospensione obbligatoria dei processi), l’immunità, ancorché temporanea, dei Presidenti delle assemblee e del Presidente del consiglio dei Ministri per i processi relativi a reati comuni dovrà necessariamente essere la stessa di quella attualmente prevista per i parlamentari.

Infine, il legislatore ha violato il principio costituzionale dell’obbligatorietà dell’azione penale, il quale, nella fattispecie decisa dalla sentenza n. 24 del 2004, veniva in considerazione solo in via indiretta con riferimento all’art. 3 Cost. e comunque non era specificamente rilevante, in quanto chi si lamentava dell’incostituzionalità della legge Schifani era, in quel giudizio, la parte civile CIR.

Con riguardo a tale principio, patentemente violato dalla legge Alfano, merita per completezza, di essere ricordato che la Corte costituzionale, nella sua giurisprudenza, ha più volte affermato che «(l)’obbligatorietà dell’esercizio dell’azione penale ad opera del Pubblico Ministero (…) è stata costituzionalmente affermata come elemento che concorre a garantire, da un lato, l’indipendenza del Pubblico Ministero nell’esercizio della propria funzione e, dall’altro, l’uguaglianza dei cittadini di fronte alla legge penale»; che «(l)’obbligo dell’esercizio dell’azione penale da parte del Pubblico Ministero esige che egli sia titolare di tale azione in relazione a qualunque fatto di reato, comunque conosciuto» (sentenza n. 84 del 1979); che tale principio «esige che nulla venga sottratto al controllo di legalità effettuato dal giudice: ed in esso è insito, perciò, quello che in dottrina viene definito favor actionis. Ciò comporta non solo il rigetto del contrapposto principio di opportunità che opera, in varia misura, nei sistemi ad azione penale facoltativa (…) ma comporta, altresì, che in casi dubbi l’azione vada esercitata e non omessa». In conclusione, «(i)l principio di obbligatorietà è, dunque, punto di convergenza di un complesso di principi basilari del sistema costituzionale, talché il suo venir meno ne altererebbe l’assetto complessivo» (sentenza n. 88 del 1991).

4. Quarto rilievo. La Corte costituzionale, nella sentenza n. 24 del 2004, dopo aver rilevato che «la sospensione disposta dalla norma censurata è costituita dalla coincidenza delle condizioni di imputato e di titolare di una delle cinque più alte cariche dello Stato» e che «il bene che la misura in esame vuol tutelare deve essere ravvisato nell’assicurazione del sereno svolgimento delle rilevanti funzioni che ineriscono a quelle cariche», ha affermato trattarsi «di un interesse apprezzabile che può essere tutelato in armonia con i principi fondamentali dello Stato di diritto, rispetto al cui migliore assetto la protezione è strumentale».

Chiosando questo passo, uno dei più autorevoli sostenitori della legittimità della legge Alfano, l’ex Presidente Annibale Marini, ha sostenuto che, con questa affermazione, la Corte avrebbe dato, in maniera netta, una risposta favorevole al problema. E’ però facile obiettare che con questo rilievo, significativamente posto all’inizio del n. 4 del considerato in diritto, la Corte non afferma nulla nel merito, ma si limita ad impostare, alla luce dei «principi fondamentali dello Stato di diritto», il problema (affrontato e risolto nei successivi paragrafi) del se e del come quel «sereno svolgimento» possa essere garantito.

Non diverso è anche il significato da dare al rilievo posto all’inizio del successivo n. 6, laddove la Corte afferma: «Da quanto detto emerge anzitutto che la misura predisposta dalla normativa censurata crea un regime differenziato riguardo all’esercizio della giurisdizione, in particolare di quella penale.// La constatazione di tale differenziazione non conduce di per sé all’affermazione del contrasto della norma con l’art. 3 della Costituzione. Il principio di eguaglianza comporta infatti che, se situazioni eguali esigono eguale disciplina, situazioni diverse possono implicare differenti normative. In tale seconda ipotesi, tuttavia, ha decisivo rilievo il livello che l’ordinamento attribuisce ai valori rispetto ai quali la connotazione di diversità può venire in considerazione.// Nel caso in esame sono fondamentali i valori rispetto ai quali il legislatore ha ritenuto prevalente l’esigenza di protezione della serenità dello svolgimento delle attività connesse alle cariche in questione.// Alle origini della formazione dello Stato di diritto sta il principio della parità di trattamento rispetto alla giurisdizione, il cui esercizio, nel nostro ordinamento, sotto più profili è regolato da precetti costituzionali».

Anche qui la Corte si limita ad impostare il problema che di lì a poco, nello stesso n. 6, risolverà negativamente, contestando all’art. 1 della legge n. 140 del 2003 l’incostituzionalità dell’«automatismo generalizzato», la violazione del diritto di azione e di difesa della parte civile, la violazione del principio della ragionevole durata del processo e infine la violazione del pari trattamento dei parlamentari e dei Ministri rispetto ai presidenti dei rispettivi organi collegiali.

Ma non basta: tra i vari rilievi della Corte già ricordati ce n’è uno che merita una ulteriore considerazione perché attiene al punto nodale dell’improcedibilità per motivi soggettivi. La Corte, come testé ricordato, ammette bensì, al n. 6, che un regime differenziato riguardo all’esercizio della giurisdizione non sia di per sé incostituzionale perché «situazioni diverse possono implicare differenti normative». Tuttavia la Corte aggiunge che, perché la differenza ontologica di una data situazione possa giustificare una differenza normativa, «ha decisivo rilievo il livello che l’ordinamento attribuisce ai valori rispetto ai quali la connotazione di diversità può venire in considerazione».

Ebbene, da questa angolatura, è inequivocabile la risposta della Corte costituzionale al problema se i comuni fatti illeciti posti in essere da titolari di alte cariche possano godere di un trattamento sostanziale o processuale privilegiato. Afferma infatti la Corte: «Alle origini della formazione dello Stato di diritto sta il principio della parità di trattamento rispetto alla giurisdizione, il cui esercizio, nel nostro ordinamento, sotto più profili è regolato da precetti costituzionali».

Il che equivale a dire che nel nostro ordinamento solo i reati che siano stati commessi nell’esercizio di funzioni istituzionali hanno diritto ad una disciplina derogatoria sotto il profilo sostanziale o processuale del principio d’eguaglianza (artt. 68, 90, 96, 122 Cost.). E quindi resta fermo che il principio di parità di trattamento rispetto alla giurisdizione non tollera eccezioni con riferimento ai reati comuni, giacché nel compimento di reati comuni i titolari delle alte cariche non sono giuridicamente diversi da qualsiasi altro comune cittadino.

5. Quinto ed ultimo rilievo. E’ indiscutibile che la Corte costituzionale, nella sentenza n. 24 del 2004, pur concludendo per l’incostituzionalità, si sia limitata ad analizzare il problema dell’eguaglianza dei cittadini davanti alla legge sotto il profilo della parità di trattamento rispetto alla giurisdizione. A non diverse conclusioni la Corte sarebbe però pervenuta se avesse impostato il problema alla luce del principio di eguaglianza formale della legge, in sé e per sé considerato.

E poiché l’attuale maggioranza al Governo e il suo leader si richiamano sovente ai principi del liberalismo, ritengo opportuno chiudere queste note critiche della legge n. 124 del 2008 da essi votata con la citazione di un passo del saggio “Eguaglianza e giustizia nell’art. 3 della Costituzione” di Carlo Esposito, insigne giurista di profonda fede liberale, uno dei più autorevoli costituzionalisti italiani del secolo XX, mio primo indimenticabile Maestro.

Scriveva Esposito, nel lontano 1954, prima ancora che la Corte costituzionale iniziasse ad operare: «…Il vero è che la disposizione che i cittadini sono eguali davanti alla legge, secondo interpretazione letterale e sistematica (…), può significare solo che la potestà della legge è eguale, identica per tutti, sicché non vi è più in Italia principe o suddito sciolto dalle leggi, e non vi sono più sottoposti a potestà legislativa diversa da quella degli altri cittadini, e non vi è più “personalità” della legge, né pluralità di ordinamenti in corrispondenza alle varie categorie di soggetti.

Ne segue che la disposizione sulla eguaglianza, in principio, non disciplina il contenuto delle leggi, ma sibbene ne definisce in modo incontrovertibile la forma e l’efficacia (…). In corrispondenza, sarà viziata per illegittimità costituzionale ogni norma di legge ordinaria che, in contrasto col principio della assoluta eguaglianza di situazione formale dei cittadini di fronte alla legge astratta o concretamente attuantesi, voglia creare su questo punto situazioni diverse da cittadino a cittadino, o proprie di alcune categorie di cittadini rispetto alle altre (…). Incostituzionali le leggi ordinarie che vogliano estendere, oltre i casi previsti dalla Costituzione, le ipotesi di improcedibilità soggettiva o delle condizioni soggettive di improcedibilità (…) impedienti la immediata attuazione della legge, poiché tali improcedibilità (…), in definitiva, privano di concreta efficacia la legge rispetto a determinati cittadini e creano diseguaglianze formali tra di essi…».

Chiunque abbia un mimimo di dimestichezza con la giurisprudenza costituzionale sa che l’interpretazione restrittiva che Esposito dava all’art. 3 Cost. (perché Esposito temeva che l’attivismo della Corte potesse pregiudicare la potestà classificatoria del legislatore e ridurre quindi il ruolo del Parlamento) è stata abbandonata dalla Corte dopo appena qualche anno dalla sua entrata in funzione. Già dai primi anni ‘60, la Corte ha infatti iniziato a sottoporre al suo giudizio, alla luce dell’art. 3 Cost. (soprattutto del suo secondo comma), la validità delle norme di legge anche sotto il profilo della ragionevolezza, della non arbitrarietà e poi della proporzionalità.

Con il che la Corte costituzionale ha bensì allargato il ventaglio delle sue possibilità di sindacato delle leggi, ma non ha minimamente rinnegato il principio dell’eguaglianza formale di tutti i cittadini davanti alla legge, quale era stato proclamato, insieme con i diritti fondamentali di prima generazione, dalle carte costituzionali liberali del ‘700.



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Io ritengo che Berlusconi sia in buona fede nel sostenere la legittimità della legge n. 124 del 2008, così come era certamente in buona fede il Presidente Napolitano che l’ha promulgata, affermando che il suo «unico punto di riferimento è stato la sentenza della Consulta».

Il guaio è che i consiglieri dell’uno e dell’altro e i pochissimi costituzionalisti che si sono schierati in difesa della legge Alfano si sono basati su due argomenti entrambi errati, magari spinti – i consiglieri del Cavaliere – dal desiderio di compiacerlo.

Il primo argomento – e cioè che la Corte avrebbe lasciato impregiudicato il problema della violazione, o meno, dell’art. 138 Cost. – è davvero un argomento inconsistente. La sentenza n. 24 del 2004 è stata una decisione d’incostituzionalità ai sensi degli artt. 3 e 24 Cost. Orbene, se gli artt. 3 e 24 Cost. hanno costituito il «parametro» alla cui luce è stata dichiarata l’incostituzionalità dell’art. 1 della legge n. 140 del 2003, vuol dire che gli artt. 3 e 24 Cost. si ponevano come «gerarchicamente superiori» alla legge n. 140. Ma se ciò è vero, come è possibile sostenere che la legge n. 140 avesse, in quanto legge ordinaria, la forza normativa necessaria e sufficiente per modificare le norme costituzionali in forza delle quali l’art. 1 cit. è stato dichiarato incostituzionale?

Ergo, la Corte costituzionale, sia pure implicitamente, ha risolto anche il problema della necessità della forma costituzionale. Che poi la Corte non l’abbia detto esplicitamente nel dispositivo, non significa nulla, avendo la Corte stessa espressamente sottolineato che «Resta assorbito ogni altro profilo di illegittimità costituzionale». D’altra parte, con riferimento all’art. 3 Cost., la Corte costituzionale non ha forse ribadito più di una volta (prima della sentenza n. 24 del 2004) che il principio d’eguaglianza è un principio supremo dell’ordinamento che non potrebbe essere inciso neppure con una legge costituzionale?

Secondo argomento. La legge n. 128 del 2008 – come non si stanca di ripetere il Ministro Alfano – è venuta incontro a tutti i rilievi critici contenuti nella sentenza n. 24 del 2004. Non è esatto. I suoi consiglieri non sono stati precisi. La legge n. 124 del 2004 reitera infatti l’errore della legge n. 140 del 2003 almeno sotto tre profili: a) perché prevede un automatismo generalizzato nell’applicazione dell’improcedibilità che non tiene conto della diversità delle fattispecie criminose e degli elementi di fatto; b) perché viola il principio della ragionevole durata dei processi, che non è posto a garanzia del solo imputato, ma dello stesse esercizio della funzione giurisdizionale; c) perché non tiene conto del fatto che la posizione dei Presidenti delle assemblee e del Presidente del Consiglio non può essere diversificata rispetto alla posizione giuridica, rispettivamente, dei parlamentari e dei Ministri. Per cui, fin quando non venga introdotta, con una legge costituzionale, una nuova generale disciplina dell’immunità parlamentare (diversa, ovviamente, dalla sospensione obbligatoria dei processi), l’immunità, ancorché temporanea, dei Presidenti delle assemblee e del Presidente del consiglio dei Ministri per i processi relativi a reati comuni dovrà necessariamente essere la stessa di quella attualmente prevista per i parlamentari.

Ebbene, se tutto questo fosse stato rappresentato al Presidente della Repubblica, difficilmente egli avrebbe promulgato una legge eversiva del pari trattamento dei cittadini davanti alla legge con riferimento a reati comuni. E, forse, il Presidente Berlusconi, nell’intervista di un paio di giorni fa, non sarebbe trasceso con toni così minacciosi, perché si sarebbe reso conto che, diversamente da quello che gli hanno detto, non ha affatto «ragione da vendere».




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### COME LA PENSAVANO I PADRI COSTITUENTI #######
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Seguono le “Appendici del Titolo II della Parte seconda della Costituzione”, pubblicate dal sito www.nascitacostituzione.it

Le appendici contengono tutte le discussioni relative alla Costituzione, compendio per una lettura contestualizzata delle diverse discussioni citate a commento dei singoli articoli.

[Il 24 ottobre 1947, nella seduta antimeridiana, l’Assemblea Costituente, prima di proseguire l’esame degli emendamenti agli articoli del titolo terzo della seconda parte del progetto di Costituzione, esamina una proposta di articolo aggiuntivo relativamente al Presidente della Repubblica.]

Presidente Terracini. L’ordine del giorno reca: Seguito della discussione del progetto di Costituzione della Repubblica italiana.

In relazione all’articolo 85, approvato ieri, l’onorevole Bettiol ha presentato il seguente articolo aggiuntivo:

«Il Presidente della Repubblica, mentre dura in carica, non può essere perseguito per violazioni alla legge penale commesse fuori dell’esercizio delle sue funzioni».

L’onorevole Bettiol ha facoltà di svolgerlo.

Bettiol. Mi permetto di attirare l’attenzione dell’Assemblea su un argomento piuttosto importante che ieri non è stato trattato quando si è parlato della responsabilità penale e politica del Presidente della Repubblica per reati commessi nell’esercizio delle sue funzioni: vale a dire il problema del trattamento giuridico penale riservato al Presidente della Repubblica per quei fatti che violano la legge penale commessi mentre il Presidente della Repubblica è in carica.

Il quid iuris in questo determinato caso non è puramente cerebrale e astratto, ma potrebbe avere nel nostro Paese, come ne ha avuto in altri, manifestazioni concrete.

Le soluzioni possibili dal punto di vista teoretico sono tre: prima, il Presidente sta completamente al di sopra delle leggi penali, come il monarca del tempo passato, ciò che è in contrasto irriducibile coi fondamentali principî democratici, ai quali si ispira la nostra Costituzione; seconda, considerarlo soltanto esente da pena, cioè ammettere che in concreto il reato si possa raffigurare, ma per motivi particolari rinunziare all’applicazione della pena, tanto durante il tempo in cui il Presidente è in carica che dopo; questa sarebbe una immunità di carattere personale, che si avvicina alla esenzione completa dall’obbligo di osservare la legge penale: terza soluzione è quella che guarda il problema sotto il profilo della giurisdizione e considera i fatti perpetrati dal presidente della Repubblica come fatti per i quali non si può esperire azione penale, mentre il Presidente della Repubblica rimane in carica; si tratterebbe di una pura esenzione da giurisdizione. Ritengo che quest’ultima soluzione sia, dal punto di vista politico, la più adeguata alle premesse democratiche della Costituzione e risponda quindi alle direttive politiche fondamentali, alle quali dobbiamo ispirarci.

Detto questo, mi permetto di presentare o come comma aggiuntivo o come articolo a sé il seguente emendamento:

«Il Presidente della Repubblica, mentre dura in carica, non può essere perseguito per violazioni della legge penale commesse fuori dell’esercizio delle sue funzioni».

Resta chiarito che questa esenzione da giurisdizione dura fin quando il Presidente è in carica: quando il Presidente ritorna privato cittadino, questo suo privilegio processuale viene meno ed egli può essere tradotto davanti ai giudici per rispondere del reato perpetrato mentre era in carica, al di fuori dell’esercizio delle sue funzioni.

Ma, se durante l’esercizio delle sue funzioni il Presidente commette un grave reato, penso che la forza delle cose sia tale, da creare in concreto l’obbligo di dimissioni da parte del Presidente della Repubblica.

Non si deve dimenticare che gli articoli della Costituzione non sono principî meramente ideali, ma sono ancorati alla realtà politica e sociale.

Presidente Terracini. Ieri sera l’onorevole Bozzi si era riservato di fare una proposta analoga e l’Assemblea aveva accettato senz’altro di discuterla.

L’onorevole Bettiol ha iniziato la discussione, svolgendo l’articolo aggiuntivo da lui redatto.

Ma ve n’è un altro sulla stessa materia, che porta le firme degli onorevoli Monticelli, Arcangeli, Bosco Lucarelli, Camposarcuno, Ferrarese, De Palma, Angelini, Fuschini, Balduzzi, Cappi e De Unterrichter Maria:

«Il Presidente della Repubblica non può essere sottoposto a procedimento penale durante l’esercizio delle sue funzioni».

L’onorevole Monticelli ha facoltà di svolgerlo.

Monticelli. L’osservazione fatta ieri sera dal collega onorevole Bozzi, mise in rilievo questa lacuna del progetto di Costituzione, che consente la possibilità, per il Presidente della Repubblica, di essere sottoposto a procedimento penale durante l’esercizio delle sue funzioni. Io ritengo che durante l’esercizio delle sue funzioni il Presidente della Repubblica non debba essere esposto alla prima denunzia che potrebbe essere fatta non soltanto per un reato colposo, ma anche per un reato come la diffamazione o l’ingiuria, che lo costringerebbe a dover render conto delle sue azioni prima al Procuratore della Repubblica e poi al Magistrato. Ciò verrebbe ad infierire notevolmente sulla sua autorità.

Queste considerazioni, ed i rilievi fatti stamane dall’onorevole Bettiol, che in sostanza collimano perfettamente con l’osservazione che io ed altri colleghi abbiamo fatto, in quanto nessuna sostanziale differenza vi è fra noi, perché li collega Bettiol parla di esenzione dalla legge penale finché il Presidente è in carica, mentre noi sosteniamo che il Presidente della Repubblica non può essere sottoposto, finché è in carica, a procedimento penale; dimostrano che anche se la forma è diversa, il concetto è lo stesso. L’importante è che la norma, sotto forma di articolo aggiuntivo, venga inserita nella Costituzione a garanzia della figura del Presidente della Repubblica e soprattutto allo scopo di assicurargli quella giusta posizione di indipendenza di cui egli ha bisogno. Perciò insisto affinché l’Assemblea voti questo nostro articolo aggiuntivo.

Presidente Terracini. L’onorevole Corbi ha presentato il seguente emendamento aggiuntivo al testo proposto dall’onorevole Bettiol: «salvo che le Camere riunite non ravvisino un caso di impedimento».

Ha facoltà di svolgerlo.

Corbi. Condivido il concetto informatore dell’emendamento presentato dall’onorevole Bettiol, ma mi sembra che su una materia così delicata sia un dovere delle Camere riunite poter stabilire quando si ravvisi impedimento, perché il Presidente della Repubblica possa ancora mantenere le funzioni delle quali è stato investito.

Presidente Terracini. Chiedo all’onorevole Tosato di esprimere il parere della Commissione.

Tosato. La Commissione non ha avuto la possibilità di riunirsi per esaminare gli emendamenti presentati poco fa. Già ieri ho avuto occasione di accennare alle ragioni in base alle quali, sia in sede di Commissione dei Settantacinque, sia, ancor prima, in sede di seconda Sottocommissione, non è sembrato opportuno stabilire una norma precisa nella Costituzione relativamente alla responsabilità penale del Presidente per fatti che non si ricolleghino né direttamente né indirettamente all’esercizio delle sue funzioni. In particolare, una sospensione completa del procedimento penale, per reati comuni, a favore del Presidente, è sembrata eccessiva. D’altra parte un’assimilazione completa del Presidente della Repubblica con i deputati, estendendo al primo le identiche immunità previste per i secondi, non è sembrata adeguata alla figura e alla posizione del Presidente. Oggi la questione torna con gli emendamenti proposti dall’onorevole Bettiol e dall’onorevole Monticelli ed altri. In sostanza i due emendamenti coincidono nell’idea fondamentale che sia sospeso il procedimento penale a carico del Presidente per gli eventuali reati da lui commessi, che non si riconnettono affatto all’esercizio delle sue funzioni. La Commissione, a questo punto, dopo quanto ho detto, può fare soltanto rilievi di pura forma; si può rilevare che, mentre sotto un certo aspetto sarebbe preferibile, dal punto di vista formale, l’emendamento proposto dall’onorevole Monticelli, in cui si afferma che il Presidente della Repubblica non può essere sottoposto a procedimento penale durante l’esercizio delle sue funzioni, d’altra parte l’emendamento Bettiol è più soddisfacente; in quanto fa espresso riferimento ai casi per i quali si contempla la sospensione di procedimento penale a carico del Presidente.

Per quanto riguarda l’emendamento aggiuntivo presentato dall’onorevole Corbi, la Commissione ritiene che è forse superfluo; in questi casi si ha uno di quegli impedimenti per i quali è già prevista la sospensione delle funzioni e la supplenza del Presidente da parte del Presidente del Senato.

Calosso. Chiedo di parlare.

Presidente Terracini. Ne ha facoltà.

Calosso. Io non vedo la necessità di costituire al Capo dello Stato una posizione speciale. Noi abbiamo una magistratura che è sovrana ed è uno dei poteri dello Stato.

Ora, la stessa immunità parlamentare mi pare che sia sorta in antico, soprattutto come una difesa del potere sovrano.

Esiste una magistratura, ed io non capisco perché le si debba togliere questa funzione. Perfino presso certi popoli coloniali vi è la possibilità di chiamare dinanzi al giudice il governatore che rappresenta il potere sovrano.

Poiché abbiamo una magistratura, non comprendo perché non dobbiamo farla funzionare in maniera ordinaria. Sarebbe un procedimento più semplice lasciar fare alla magistratura, nella quale dovremmo avere fiducia. Piuttosto, si dovrebbe migliorare la magistratura, che non è ancora davvero indipendente.

Fuschini. Che cosa si dovrebbe fare?

Calosso. Ci vuole una magistratura abbastanza buona (Interruzione dell’onorevole Badini Confalonieri).

Presidente Terracini. Onorevoli colleghi, non interrompano.

Calosso. Non mi pare, d’altra parte, che sia una misura eccessivamente democratica togliere alla magistratura una zona del suo ufficio, salvo il motivo specifico di difenderla da un regime assoluto. Comunque, io voterò contro.

Tosato. Chiedo di parlare.

Presidente Terracini. Ne ha facoltà.

Tosato. La Commissione con la quale mi sono consultato, resta ferma nella sua idea che non sia opportuna in materia, una disposizione espressa della Costituzione.

Tuttavia, se l’Assemblea ritiene di dover invece stabilire una disposizione su questo argomento, proporrei questo testo:

«Il Presidente della Repubblica non può, mentre è in carica, essere sottoposto a procedimento penale per fatti estranei all’esercizio delle sue funzioni, salvo che le Camere riunite ravvisino un caso di impedimento all’esercizio delle funzioni medesime».

Presidente Terracini. Faccio presente che la Commissione ha dichiarato di mantenere la sua convinzione precedente: che non sia necessario inserire una norma di questo genere nel testo della Costituzione. Ove tuttavia, l’Assemblea lo ritenesse necessario, la formulazione accettata dalla Commissione è quella comunicata dall’onorevole Tosato, formulazione nella quale si è tenuto conto delle proposte degli onorevoli Bettiol, Monticelli e Corbi.

Chiedo all’onorevole Bettiol se mantiene il suo emendamento.

Bettiol. Lo ritiro ed accedo alla proposta della Commissione.

Presidente Terracini. L’onorevole Monticelli mantiene il suo emendamento?

Monticelli. Insisto nella mia formulazione.

Lussu. Chiedo di parlare.

Presidente Terracini. Ne ha facoltà.

Lussu. Se la Commissione conserva l’emendamento che è stato testé letto, io dichiaro che voterò contro, rimanendo coerente alle decisioni che furono prese all’unanimità in seno alla Commissione.

Ruini, Presidente della Commissione per la Costituzione. Chiedo di parlare.

Presidente Terracini. Ne ha facoltà.

Ruini. Presidente della Commissione per la Costituzione. Noi abbiamo formulato un nuovo testo in un modo diverso da quello proposto dall’onorevole Monticelli, per prestazione tecnica, non per andare contro il progetto, che dobbiamo mantenere perché così fu stabilito a suo tempo; ma riteniamo che — se fosse respinto — sarebbe preferibile la dizione che ha letto poc’anzi l’onorevole Tosato.

Monticelli. Chiedo di parlare.

Presidente Terracini. Ne ha facoltà.

Monticelli. Faccio presente che io posso aderire alla proposta ora fatta dal Presidente della Commissione per la Costituzione, solo nel caso che si proceda alla votazione per divisione.

Presidente Terracini. Non si tratta per intanto di votare semplicemente per divisione, si tratta di votare un testo oppure un altro. Il testo della Commissione non combacia col suo, onorevole Monticelli. Do lettura del testo proposto dall’onorevole Monticelli:

«Il Presidente della Repubblica non può essere sottoposto a procedimento penale durante l’esercizio delle sue funzioni».

Il testo della Commissione è invece il seguente:

«Il Presidente della Repubblica non può, mentre è in carica, essere sottoposto a procedimento penale per fatti estranei all’esercizio delle sue funzioni, salvo che le Camere riunite ravvisino un caso di impedimento dell’esercizio delle funzioni medesime».

Monticelli. Mi pare che vi sia una differenza tra le due proposte, in quanto il mio emendamento è più lato.

Presidente Terracini. Non discutiamo sulle cose su cui siamo d’accordo, onorevole Monticelli. Lei ha chiesto che si voti per divisione. Ora, che cosa si può votare per divisione? Il testo della Commissione. Il suo testo non si può votare per divisione, perché contiene un solo concetto; per questo, se lei chiede di votare per divisione, implicitamente accetta che si voti sul testo della Commissione.

Monticelli. La mia dichiarazione era subordinata a quanto ha detto il Presidente della Commissione. Egli ha detto, riferendosi alla formulazione dell’articolo proposta dall’onorevole Tosato: lei può fare le sue riserve votando contro, quando si tratterà della votazione sulla seconda parte.

Ora, invece, si chiede di decidere se occorra dare al Presidente della Repubblica una esenzione da giurisdizione più larga o più ristretta, e quindi se si debba applicare il concetto di restringere la esenzione soltanto per i fatti estranei all’esercizio dalle sue funzioni. È logico che in tal caso vi è contrasto. E poiché non ci siamo capiti, io insisto sulla mia formulazione.

Ruini, Presidente della Commissione per la Costituzione. Chiedo di parlare.

Presidente Terracini. Ne ha facoltà.

Ruini, Presidente della Commissione per la Costituzione. Onorevole Monticelli, il Comitato dei diciotto prima di tutto, voglio ripeterlo, non può che mantenere la originaria proposta di non mettere nulla nella Costituzione, proposta deliberata a suo tempo per le considerazioni così largamente svolte in seno alla seconda Sottocommissione. Certo è che, dopo aver parlato della irresponsabilità negli atti di ufficio, non si dice nulla di quelli fuori ufficio; si deve ritenere per essi la responsabilità; ma la Sottocommissione ha ritenuto che o si tratterà di violazioni lievi, e non si darà corso ai procedimenti; o di violazioni gravi, che rendano impossibile la sua permanenza in ufficio: nei quali casi si avrà una delle figure dell’impedimento, di cui parla altrove la Costituzione. L’argomento è così delicato che la Commissione ritenne a suo tempo che fosse meglio lasciarne la risoluzione alla prassi.

Non disconosco tuttavia, che l’opposta tesi di contemplare la questione con qualche norma può avere — appunto per la delicatezza del tema — qualche argomento a favore: ove prevalesse, è bene che vi sia un testo tecnicamente ben congegnato. Ci troviamo di fronte tre formule. Quella Monticelli, che ci sembra preferibile all’altra Bettiol, perché parla di sottoposizione a procedimento penale, anziché di violazione di norme penali. Invece la formula Bettiol è più completa, in quanto precisa che si tratta di atti compiuti fuori dell’esercizio delle funzioni di Presidente. Infine la terza proposta Corbi è che, stabilita in massima la temporanea immunità finché dura l’ufficio, si dia la possibilità alle Camere unite di intervenire nei casi più gravi, ravvisando l’esistenza di uno degli impedimenti, che implicano la sospensione del Presidente dalle sue funzioni; nel qual caso il giudizio avrà luogo, e — ove dia luogo a condanna, — l’impedimento diventerà assoluto ed il Presidente cesserà dalla sua carica.

Noi del Comitato dobbiamo rimanere fedeli alla proposta originaria di non metter nulla; ma, ove l’Assemblea decida diversamente, ci sembra che non potrebbe ammettersi immunità anche temporanea, senza che nei casi gravi si possa colpire un Presidente reo di gravi reati commessi. Con che si cercherebbe di tradurre in un articolo la soluzione di fatto, che si proponeva la Commissione col silenzio.

Corbi. Chiedo di parlare.

Presidente Terracini. Ne ha facoltà.

Corbi. Alle varie formule proposte noi avremmo preferito quella concordata poco fa dalla Commissione, anche perché in essa era stato tenuto conto dei nostri suggerimenti. Tuttavia, poiché abbiamo udito ora l’onorevole Ruini, il quale è tornato ad essere del parere di non introdurre alcun testo nella Costituzione…

Ruini, Presidente della Commissione per la Costituzione. No: lo sono sempre stato; l’ha detto anche l’onorevole Tosato. La Commissione non ha mai mutato il punto di vista manifestato ab origine. Ha solo, ed era suo dovere, incanalato tecnicamente la discussione.

Corbi. Comunque sia, poiché l’onorevole Ruini ci ha manifestato che la Commissione è del parere di non introdurre alcun testo, che cioè essa è contraria a questo articolo aggiuntivo, qualunque ne sia la formulazione, poiché noi condividiamo questa posizione, dichiaro che voteremo contro tutti i vari emendamenti proposti al riguardo.

Condorelli. Chiedo di parlare.

Presidente Terracini. Ne ha facoltà.

Condorelli. Io chiedo che la votazione avvenga per divisione in rapporto ai «salvo che».

Presidente Terracini. Voteremo prima l’emendamento Monticelli, dove non esiste il «salvo che»; eventualmente dopo, se non risulterà approvato il testo dell’onorevole Monticelli, voteremo per divisione quello della Commissione.

Monticelli. Chiedo di parlare.

Presidente Terracini. Ne ha facoltà.

Monticelli. In seguito alle spiegazioni fornite dall’onorevole Presidente della Commissione, io dichiaro di aderire alla formulazione dell’onorevole Tosato.

Presidente Terracini. Sta bene: metteremo subito in votazione il testo della Commissione, secondo la richiesta dell’onorevole Condorelli.

Lussu. Chiedo di parlare.

Presidente Terracini. Ne ha facoltà.

Lussu. Mi permetto di osservare che ci si sta disorientando, mentre, in seguito agli interventi dei colleghi che hanno testé parlato e soprattutto in seguito a quello dell’onorevole Corbi, la situazione era stata sufficientemente chiarita. L’emendamento della Commissione non può essere messo in votazione, perché la Commissione è per l’abolizione dell’articolo aggiuntivo. Pertanto, il collega Monticelli non può far suo il testo proposto dalla Commissione, perché la Commissione in sostanza lo ritira. (Commenti).

Presidente Terracini. Onorevole Lussu, precisiamo i termini della questione. La Commissione aveva stabilito di non includere questo testo e, di fatto, essa è rimasta fedele a questo suo punto di vista, come ha dichiarato ora l’onorevole Ruini. Poiché, tuttavia, sono stati presentati dei testi aggiuntivi, la Commissione ha cercato di dare al concetto espresso in questi testi aggiuntivi la formulazione che ad essa è sembrata migliore: ma è evidente che essa è subordinata al non accoglimento da parte dell’Assemblea del punto di vista di non introdurre nella Costituzione questo articolo aggiuntivo.

Monticelli. Chiedo di parlare.

Presidente Terracini. Ne ha facoltà.

Monticelli. Onorevole Presidente, per semplificare, faccio mio il testo elaborato dall’onorevole Tosato, rinunziando alla mia formulazione.

Fabbri. Chiedo di parlare.

Presidente Terracini. Ne ha facoltà.

Fabbri. Dichiaro che voterò contro qualsiasi emendamento che pretenda riempire la lacuna e modifichi il silenzio mantenuto nel testo di progetto della Costituzione, perché resto coerente alle conclusioni cui pervenimmo nella Sottocommissione. In sostanza noi ritenemmo che la formulazione della norma era nella fattispecie soverchiamente difficile, in quanto bisognava fare un’ipotesi di reato; e anche il dire, come propone l’onorevole Bettiol, «reati al di fuori dell’esercizio delle sue funzioni» avrebbe quasi significato che, viceversa, nell’esercizio delle sue funzioni il Capo dello Stato reati avrebbe potuto commettere, purché non fossero di tradimento o di violazione della Costituzione.

La sospensione dell’azione penale finché era in carica, era norma che pure preoccupava dal punto di vista che sarebbe sembrato che da parte delle Assemblee non fosse mai, in nessun caso, revocabile la nomina del Presidente; mentre noi pensavamo invece che, anche senza dirlo, trattandosi di una nomina da parte del Parlamento, in occasione della quale non si scioglie l’organo che ha fatto questa nomina, sia sempre possibile, in astratto, pensare anche alla legittimità della revoca. Allora, delle due l’una: o il fatto cosiddetto penale era di così lieve entità che non valeva assolutamente la pena di occuparsene (e soltanto alla scadenza dei sette anni il giudice avrebbe in pratica potuto pensare alla sua perseguibilità), oppure, viceversa, se il fatto fosse di tale gravità da rendere necessario un procedimento penale, ed avveniva durante l’esercizio delle funzioni, sarebbe stato agevole senz’altro al Parlamento constatare l’incompatibilità, per questa ipotesi concreta di delinquenza intervenuta, da parte del Presidente della Repubblica, e quindi revocandolo, sostituirlo con un altro.

Io trovo, quindi, che politicamente, la soluzione più brillante fu quella del silenzio, perché in una Costituzione non si possono prevedere tutte le infinite fattispecie, per delle ipotesi che a priori si palesano molto difficili ad accadere. E anche di fronte all’esempio dell’onorevole Bozzi, il quale faceva l’ipotesi di un investimento colposo con l’automobile, ricordo benissimo che in Commissione dicemmo: «Speriamo che lo chauffeur non sia stato nominato direttamente dal Capo dello Stato e che sia commesso di un determinato ordinamento amministrativo, cosicché si possa procedere contro lo chauffeur, senza disturbare il Presidente della Repubblica che viaggiava a bordo della macchina».

Questa fu la ragione concreta per cui, dopo un profondo esame, deliberammo che ci fosse nel testo del progetto una lacuna, un vuoto. A questo vuoto e a questa lacuna io mi attengo fedelmente.

Mortati. Chiedo di parlare.

Presidente Terracini. Ne ha facoltà.

Mortati. Volevo porre semplicemente una questione regolamentare: chiedere cioè se sia opportuno e conforme al Regolamento mettere la questione nei termini proposti, visto che c’è una pregiudiziale, cioè la proposta di non dire niente, di conservare il silenzio sulla questione che l’onorevole Monticelli vorrebbe regolamentare.

Mettendo in votazione una formulazione di carattere positivo, si fa venire meno la possibilità di un’espressione chiara del pensiero dei votanti. Infatti vengono necessariamente a confluire nel voto contrario all’emendamento tanto coloro che ritengono più opportuno eliminare dalla Costituzione ogni statuizione sull’argomento, quanto coloro che, pur ammettendo una disciplina della materia, non consentono nella formulazione proposta con l’emendamento.

Presidente Terracini. Non esiste alcuna pregiudiziale; nessuno l’ha posta, e pertanto l’onorevole Monticelli ha diritto di presentare il suo emendamento.

Mortati. La Commissione l’ha posta.

Presidente Terracini. La Commissione non può porre pregiudiziali. Essa ha semplicemente esposto il suo avviso sulla proposta fatta.

Pongo in votazione la prima parte dell’articolo aggiuntivo nel testo della Commissione, fatto proprio dall’onorevole Monticelli:

«Il Presidente della Repubblica non può, mentre è in carica, essere sottoposto a procedimento penale per fatti estranei all’esercizio delle sue funzioni».

(Dopo prova e controprova, non è approvato).

Essendo stata respinta questa prima parte, non possiamo procedere alla votazione della seconda.




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### LO SPIRITO DEI PADRI COSTITUENTI #############
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Roberto scarpinato elogia la “bella e giovane” costituzione tramite le parole di Piero Calamandrei:




###############################################
### IL REFERENDUM ABROGATIVO ##################
###############################################

Il programma referendario ad ora disponibile è descritto QUI dallo stesso Antonio Di Pietro.
Segue il video della consegna del quesito referendario alla Corte di Cassazione:

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